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Decentralizzazione del sistema scolastico italiano

Risultati di un’indagine tramite questionario, svolta presso gli assessorati regionali dell’istruzione e della formazione professionale, per reperire le iniziative assunte o ipotizzate dalle regioni inmateria di istruzione scolastica dallo stato centrale alle regioni, a seguito del trasferimento di competenze operato dalla modifica costituzionale votata dal popolo nell’ottobre 2001. L’indagine è stata condotta dall’ADi, Associazione Docenti Italiani, con la consulenza scientifica di Carlo Marzuoli, ordinario di Diritto amministrativo all’Università degli studi di Firenze e di Norberto Bottani.

Il sistema scolastico italiano è uno dei sistemi più statalisti e centralistici d’ Europa. Nondimeno da una decina d’anni a questa parte, questo sistema è entrato in una fase di trasformazione caratterizzata dalla ricerca di nuove modalità di regolazione interna. Si veda a questo riguardo la documentata ricostruzione effetuata da Alessandra Cenerini "La Scuola nella Riforma della Pubblica Amministrazione e della Costituzione".

Tra il 1995 ed il 2000, il sistema ha cercato un nuovo equilibrio attribuendo maggiore autonomia alle scuole, ossia alle base del sistema, senza per altro ridurre le competenze straripanti del centro o del vertice del sistema. E’ stata la fase che potremmo chiamare inglese delle riforme, perché questo corto circuito è stato sperimentato ed attuato in Inghilterra con l’Education Act del 1988, mediante il quale si erano tolti poteri alle autorità scolastiche locali per aumentare sia quelli del vertice che quelli delle scuole.

In una seconda fase, a decorrere dal 2001, il sistema scolastico italiano è entrato in una nuova fase caratterizzata che potremmo qualificare come fase della decentralizzazione a seguito della riforma della costituzione votata dal popolo il 18 ottobre 2001, a cambio di governo già avvenuto. Il nuovo titolo V della Costituzione, e segnatamente gli articoli 114, 117 e 118, modifica l’impostazione centralistica dello Stato. Nel campo dell’istruzione, lo Stato centrale perde l’esclusività delle competenze decisionali e preserva solo le competenze per determinare:

- i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
- le norme generali sull’istruzione,
- i principi fondamentali.

Questo cambiamento modifica lo schema di regolazione interna precedente (il corto circuito tra vertice e la base) e introduce un altro schema, quello della legislazione concorrente (nella terminologia giuridica italiana) che attribuisce competenze considerevoli ai livelli amministrativi intermedi, in specie alle Regioni, senza per altro azzerare lo schema precedente.

Con questa modifica costituzionale erano poste tutte le premesse per trasformare il sistema scolastico centralista in un sistema decentralizzato. Spettava alla nuova maggioranza di centro-destra guidata dal primo ministro Silvio Berlusconi realizzare questo compito. Tutti i centri di potere annidati all’interno del sistema scolastico, indipendentemente dal fatto di essere più o meno schierati con la nuova maggioranza, di fatto si sono alleati per bloccare, ma sarebbe meglio dire per impedire o paralizzare, qualsiasi riforma in questo senso e per conservare, ciò facendo, il loro potere nella scuola e sulla scuola, nelle forme praticate da decenni. Il sistema scolastico italiano è diventato da allora in poi un campo di osservazione privilegiato per vedere all’opera le strategie riformiste o anti-riformiste. Le regioni, che sulla carta erano le prime beneficiarie della nuova fase, hanno tentennato e non hanno premuto sul potere centrale per impossessarsi delle competenze che le nuove norme costituzionali attribuivano loro.

Le politiche dell’istruzione a livello regionale stentano duqnue a decollare o non decollano affatto. Questo atteggiamennto è per altro in parte comprensibile se si considera la mancanza di un chiarimento delle modalità di finanziamento e di ridistribuzione delle risorse finanziarie tra l’amministrazione centrale e le amministrazioni regionali.

Alla vigilia della fine della legislatura, nel corso dell’inverno 2005-2006, l’ADI (Associazione Docenti Italiani) ha ritenuto che sarebbe stato interessante fare il punto alla situazione sull’ attuazione della decentralizzazione scolastica. A questo scopo è stato elaborato un questionario rivolto agli assessori regionali dell’istruzione per conoscere la loro opinione in materia, verificare la presenza o meno di politiche regionali dell’istruzione, raccogliere informazioni sull’emergenza di una legislazione regionale nei campi di competenza regionale esclusiva o concorrente in materia di istruzione. Il rapporto allegato a quest’articolo riassume le risposte fornite da 15 assessorati (10 a statuto ordinario, 4 da parte di regioni a statuto speciale, ed il Trentino-Alto Adige, considerato con le due Province autonome di Trento e di Bolzano).

Le informazioni raccolte con questo istrumento sono di natura prettamente esplorativa ma danno nondimeno un’idea delle incertezze e dei timori presenti a livello regionale di fronte al nuovo quadro politico nonché le difficoltà e gli ostacoli che si incontrano nell’ attuazione di una politica scolastica territoriale. Per altro, questi dati confermano che l’amministrazione centrale continua a giuocare un ruolo di primo piano ed a tenere una posizione preponderante nella gestione e nel pilotaggio della scuola, nonostante il cambiamento costiituzionale.