Intervento presentato al Corso di alta formazione sulle politiche pubbliche e formazione:Processi decisionali e strategie. Organizzato dall’Alta scuola di economia e relazioni internazionali, Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano, 26 gennaio 2008

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L’Europa dell’educazione

Un’analisi critica delle procedure di lavoro dei programmi europei nel campo dell’istruzione s’impone per capire quel che sta succedendo a livello europeo e che diverrà probabilmente più visibile tra una decina d’ anni . E’ infatti in atto una strategia abilissima, opaca, nonostante la valanga d’informazioni messe in rete ed accessibili a tutti fondata su due pilastri: il metodo aperto di coordinamento e le buone pratiche. Un finanziamento a pioggia rende possibili scambi ed incontri quotidiani tra alti funzionari, ricercatori ed insegnanti che rendono possibile l’attuazione di una politica dell’istruzione larvata, con basi giuridiche esigue, sottratta al controllo democratico. Si tratta di politiche che non scalfiscono i rapporti di potere che compongono l’impalcatura dei sistemi scolastici nazionali esistenti.

L’enigma delle politiche scolastiche europee

Intervento presentato al Corso di alta formazione sulle politiche pubbliche e formazione. Processi decisionali e strategie

Organizzato dall’Alta scuola di economia e relazioni internazionali, Università Cattolica del Sacro Cuore,

Milano, 26 gennaio 2008

Esiste o non esiste una politica dell’insegnamento europea? Ufficialmente, ossia de jure, l’ Unione Europea non ha una competenza diretta nel settore dell’istruzione. Solo due articoli del trattato di Maastricht del 1992 (l’ articolo 19 e l’articolo 150) attribuiscono una limitata competenza legale all’Unione Europea in campo scolastico. Stessa cosa nel trattato consolidato, che comprende più di 300 articoli. De facto, però, esiste una politica scolastica europea, sotterranea, più implicita che esplicita , una politica che si svolge non tanto alla luce del sole ma all’ ombra, che cresce progressivamente, in modo insidioso e pressoché silenzioso, crando non solo le premesse ma anche l’impalcatura di uno spazio europeo dell’insegnamento.

Il caso dell’apprendimento delle lingue

Questa politica è contraddistinta da un gran numero di incontri a tutti i livelli, che coinvolgono soprattutto alti funzionari della Commissione europea e dei paesi Membri, ma anche insegnanti, ricercatori, nonché da discussioni defatiganti dietro le quinte. Essa si svolge in gran parte con finanziamenti non molto trasparenti ma nemmeno sostanziosi che servono a promuovere sperimentazioni di ogni genere e ad identificare , come vedremo tra poco, le “buone pratiche”. Si tratta di un finanziamento a pioggia, che accontenta un’infinità di beneficiari i quali possono vantarsi di partecipare a progetti europei il cui valore è in genere difficile da apprezzare perché le valutazione scarseggiano o non si fanno mai. Ne abbiamo un esempio con la questione della promozione dell’apprendimento delle lingue. Il documento di lavoro è al riguardo esemplare. [1] Il programma aveva previsto 47 azioni da effettuare entro la fine del 2007; 41 sono state ultimate. Tra queste si elencano: 6 conferenze e seminari europei sulle lingue, 17 azioni intese a migliorare la promozione dell’apprendimento delle lingue, una dotazione annuale per le campagne informative sulle lingue nell’ambito del programma di apprendimento permanente. La componente più sfuggente dell’intero programma è però rappresentata dalle iniziative promosse nel triennio 2004-2006 nell’ambito dei due macro-programmi Socrates (imperniato sull’istruzione) e Leonardo (imperniato sulla formazione professionale, ma non quella all’italiana) che hanno finanziato ben 2 951 progetti linguistici negli istituti scolastici. Il documento ritiene che questi risultati, ossia che questa larga partecipazione degli istituti sia incoraggiante ed un segno del successo del programma. Il funzionario che a Bruxelles ha supervisionato il programma può infatti con soddisfazione dimostrare di essere riuscito a mobilizzare ed a sensibilizzare una valanga di gente nelle scuole attorno al problema. Orbene, si può dubitare che questo sia il modo appropriato per impostare una politica europea di sviluppo delle competenze linguistiche. L’Unione Europea non ha finora promosso nessuna indagine scientifica seria sulle competenze linguistiche reali della popolazione adulta e degli studenti alla fine della scuola dell’obbligo ; non ha nemmeno stimolato la ricerca fondamentale sulla metodologia appropriata per svolgere tali indagini e non ha neppure svolto nessuna stima dei costi dell’insegnamento linguistico e dei benefici (diretti ed indiretti, sul piano finanziario e commerciale) che traggono certi paesi per il fatto che si ritengono dispensati dal promuovere l’insegnamento linguistico (per esempio i paesi anglofoni) poiché la loro lingua (ossia l’inglese) è dominante.

La ricerca scientifica sull’istruzione in coda nei programmi di ricerca dell’Unione Europea

La ricerca scientifica sull’istruzione è trascurata nei piani quinquennali di promozione della ricerca scientifica in Europa, [2] non esiste un programma europeo di valutazione empirica dei risultati su vasta scala (il terreno è stato abbandonato all’OCSE ed all’IEA). Si promuovono moltissimi incontri e scambi tra gente di scuola (studenti, insegnanti, dirigenti scolastici di ogni livello) e si diffondono, almeno a livello di discorso, proposte alternative di regolazione della scuola. In questo modo, una prospettiva europea s’infiltra nei sistemi scolastici nazionali , senza suscitare resistenze, senza un vero e proprio dibattito democratico pubblico. Antonio Novoa, che è uno degli specialisti affermati nel campo dell’educazione comparata in Europa afferma che ci troviamo di fronte ad una politica scolastica semi clandestina (Novoa, 1998). Lo spazio europeo dell’istruzione è uno spazio di burocrati e di “practicionners”, ossia di insegnanti. Questa strategia del fatto compiuto è molto abile e permette a varie forze di servirsi dell’Europa come di un pretesto, a mo’ di leva, per far valere le proprie posizioni o per difendere i propri interessi.

La strategia dell’infiltrazione e dell’ entrismo

Quando sta succedendo nello spazio educativo europeo modellato dall’Unione Europea è rilevante non tanto per i contenuti delle proposte quando per le procedure che sono inventate e proposte in seno a questa nuova forma di associazione politica transnazionale definita da Anthony Smith (1991) come un condominio di potere (Smith, 1993).

L’azione dell’Unione europea nel campo dell’insegnamento e della formazione si è bruscamente accelerata dopo una lentissima messa in moto con le riunioni del consiglio europeo di Lisbona (2000), di Nizza (2000), e di Stoccolma (2001). E’ in occasione dell’incontro di Lisbona che per la prima volta è stata formulata in modo esplicito una volontà politica nel campo dell’insegnamento e della formazione, inserendola in una strategia politica mondiale.

Occorre qui ricordare che tra gli attori principali della politica europea nel settore dell’insegnamento e della formazione ci sono tre enti:

- il Consiglio dell’educazione (ossia la riunione dei ministri dell’educazione dei paesi membri), e
- il Comitato d’educazione, nel quale si ritrovano gli alti funzionari che nei vari ministeri dell’educazione o della pubblica istruzione hanno l’incarico di seguire il programma di lavoro proposto dalla direzione della commissione europea competente nel campo dell’istruzione della formazione, di coordinare la partecipazione dei loro paesi ai vari programmi, designando esperti, dirigenti, scuole da coinvolgere nei progetti e di preparare le decisioni per i ministri. E in questa sede, ossia in seno al comitato dell’educazione , che si forgia la scolastica politica europea.
- La direzione dell’istruzione e della cultura della Commissione Europea attualmente diretta dallo slovacco Ján Figel.

Il metodo di lavoro

Nel novembre 1999, la presidenza finlandese propose di adottare un “metodo aperto di coordinamento” che prevede di far figurare permanentemente nell’ordine del giorno del Consiglio dell’educazione un certo numero di temi per evitare le soluzioni di continuità al momento del cambiamento della presidenza , che, come noto, è a rotazione tra i paesi , e per garantire un minimo di coerenza ai lavori. Questa decisione ha prodotto conseguenze rilevanti, che vedremo tra poco, sul modo di lavorare della commissione europea e delle sue direzioni.

Questo orientamento è stato ribadito in occasione del Consiglio europeo di Stoccolma nel marzo 2001 : il metodo aperto di coordinamento è così diventato , sotto l’impulso dei paesi scandinavi, molto gelosi delle loro prerogative e delle loro peculiarità educative, la regola per quel che riguarda il funzionamento della politica scolastica dell’Unione Europea e per le modalità decisionali in materia. Questo metodo , in un certo senso, è una specie di self-service per gli alti funzionari dei vari paesi, i quali possono servirsene a proprio agio a condizione, come lo afferma il rapporto della Commissione sugli obiettivi concreti futuri del sistema d’insegnamento del 2001, che tutti gli attori del mondo scolastico siano disposti ad apprendere. Questa osservazione si applica beninteso in modo prioritario ai membri del Comitato dell’educazione e del Consiglio dell’educazione. (Conclusioni del Consiglio del 13 luglio 2001 sul follow-up della relazione sugli obiettivi futuri e concreti dei sistemi di istruzione e di formazione(2001/C 204/03)).

Il metodo che contraddistingue l’operato della Commissione Europea e della direzione dell’istruzione e della cultura non promette risultati mirabolanti a breve scadenza. La procedura adottata è un meccanismo che potrebbe permettere di realizzare una convergenza tra i sistemi d’istruzione e di formazione europei tra dieci o quindici anni. Essa infatti favorisce, almeno in teoria, una lenta evoluzione congiunta dei sistemi scolastici e dell’istruzione grazie a un metodo di pilotaggio impostato sul confronto e la valutazione degli effetti delle modalità diversificate di realizzazione delle linee guida del Consiglio dell’educazione.

Gli strumenti del metodo aperto di coordinamento

Questa impostazione sfrutta due metodologie di lavoro che costituiscono per il momento un leitmotiv per l’impostazione dei molteplici programmi europei, in particolare nel settore dell’istruzione e della formazione:

- la raccolta e la sistemazione delle informazioni provenienti dai paesi membri , che sfocia nella produzione di una fattispecie d’ insieme di indicatori delle politiche dell’istruzione e della formazione;

- l’ identificazione e la diffusione delle cosiddette "buone pratiche" che dovrebbero aiutare a realizzare la convergenza di tutti i sistemi verso i principali obiettivi dell’Unione Europea.

Le buone pratiche

Il tema delle "buone pratiche" è diventato un ritornello ossessionante nelle sfere che si occupano dei programmi d’istruzione di formazione europei. Nessuno però ha finora condotto un rigoroso esame critico della pertinenza e della validità del principio delle "buone pratiche". Orbene, il fondamento teorico del ricorso alle buone pratiche è il contagio delle politiche dell’istruzione della formazione, ma una procedura del genere, di chiaro stampo ottocentesco, meriterebbe di essere messa alla prova. A Bruxelles, le buone pratiche, in primis, sono quelle della gestione e dell’amministrazione. Queste sono rilevate dalla Commissione che raccoglie informazioni in tutti i paesi Membri e le compara per selezionare quelle da sottoporre ai governanti ed ai funzionari, in tutti i campi della politica statale. Poi, giù giù, si arriva anche al livello di un istituto scolastico o di un insegnante o di una rete di scuole. Per esempio, il documento appena citato sull’apprendimento linguistico è una stucchevole lista di buone pratiche.

Il viaggio pedagogico, la trasferta in loco, la visita sul posto per visionare le buone pratiche o per scoprirle è stata una costante della storia dell’educazione comparata dai primi decenni del XIX secolo, quando ancora i sistemi scolastici statali non erano ancora nati. I comparativisti dei paesi tra loro in competizione sul piano economico, industriale, commerciale, come l’Inghilterra, la Francia, gli Stati Uniti, ossia le potenze dell’epoca, giravano l’Europa ed il mondo per osservare esperienze, innovazioni, scuole, amministrazioni con la speranza di scovare soluzioni ideali per impiantare un buon sistema scolastico ed avere buone scuole. A quell’epoca i modelli erano la Prussia e la Confederazione elvetica. Adesso sono la Finlandia o la Corea.

In piena crisi sulla qualità della scuola, nel bel mezzo degli anni 80, le autorità federali americane, hanno prodotto un opuscolo stampato a grande tiratura e distribuito ovunque negli Stati Uniti, dal titolo significativo "What works" ( Ciò che funziona). L’opuscolo era una specie di ricettario destinato ai docenti, ai presidi, agli assessori locali dell’istruzione, agli ispettori. Vi erano descritte soluzioni efficaci, comprovate, per migliorare la scuola e gli apprendimenti.

Invece di promuovere una strategia di "Ricerca e Sviluppo" che privilegia la produzione di conoscenza prima di passare alla pratica, ci si affida ormai a "Buone Pratiche e Generalizzazione". L’attivismo prende il sopravvento sulla teoria e sulla conoscenza. Il principio delle "pratiche migliori" nel settore dell’istruzione e della formazione deriva dal mondo della gestione amministrativa e degli affari che fa a meno di qualsiasi riferimento storico perché se un’esperienza fallisce i costi si ricuperano, mentre invece l’astoricità delle "buone pratiche", ignorandone i successi ma anche i fallimenti del passato, nel campo scolastico non è raccomandabile perché le conseguenze non sono solo finanziarie (lo sono, eccome) ma sono anche educative, umane, istituzionali, sociali. Una volta commesso un errore è difficile ripararlo, fare marcia indietro, come per esempio lo dimostra a iosa la storia della scuola in Italia dal dopoguerra in poi.

Sarebbe importante identificare le fonti all’origine di quelle che si pretendono essere le buone o le migliori pratiche. Tale fonti sono connesse alla ricerca scientifica? Le prove della bontà di una pratica, della sua efficacia, sono fornite da valutazioni rigorose e controllate? In caso affermativo, di che genere di ricerca si tratta? Chi rilascia il certificato di "buona pratica" ? Come lo si rilascia? Un’agenzia indipendente o neutra di sviluppo, un istituto di ricerca, oppure l’esperienza nazionale in un paese particolare? Non mi sembra che per ora si sia in chiaro su questi criteri a livello della Commissione europea e men che meno della Direzione dell’istruzione e della cultura. Le buone pratiche sono stabilite dalle autorità nazionali che partecipano ai progetti e che approfittano di questi progetti per farsi della pubblicità o per condurre una politica estera nella quale entra anche la politica dell’istruzione e della formazione.

In mancanza di ricerche rigorose sulla validità di questa dottrina rimane dunque il dubbio che essa serva per altri scopi, come per esempio la formazione degli alti funzionari e la costituzione di un discorso europeo che potrebbe alla lunga imporsi come una nuova ortodossia pedagogica che costringe le politiche nazionali a mutare le modalità di guida dei sistemi d’istruzione e formazione e ad adottare meccanismi di regolazione imperniati sulla comparazione, il coordinamento competitivo e la cooperazione reciproca. Questa politica serve a tenere in piedi i rapporti di forza vigenti nel campo dell’istruzione e non a migliorare la situazione nei paesi meno forti, dove l’ apparato scolastico o di formazione è debole per tutta una serie di ragioni contingentali che si trascinano da decenni. Per esempio, questo modo di fare non serve ad aiutare il governo italiano a creare un insegnamento terziario corto degno di questo nome, ma serve a versare, come è successo nel dicembre del 2007, 5 milioni di euro al parco scientifico e tecnologico della Sicilia, uno dei 132 parchi del genere esistenti in Italia, un intervento, è bene riconoscerlo, che non fa le veci di una politica della scienza o della ricerca.

Queste procedure non contribuiscono a promuovere una concezione democratica ed emancipatrice dell’istruzione e della formazione ma a mascherare una politica i cui obiettivi sono di altra natura: la conservazione del potere all’interno delle amministrazioni scolastiche, la verniciatura di discorsi stantii sull’educazione con nuove idee, l’utilitarismo dell’insegnamento, l’adozione di modalità di governo della popolazione che tengano conto dello sviluppo di nuove potenti tecnologie di potere. Si tratta di politiche conservatrici molto abili, nelle quali gli obiettivi reali sono mascherati dietro pratiche e procedure incantatorie, che solo in apparenza praticano la giustizia e diffondono l’equità nei sistemi scolastici europei.

Referenze bibliografiche

Novoa, A. (1998). Histoire et Comparaisons. Essais sur l’éducation. Lisbonne: EDUCA.

Smith, A. D. (1993). National Identity.Ethnonationalism in Comparative Perspective. University of Nevada Press.

[1] Documento di lavoro della Commissione - Relazione sull’attuazione del piano d’azione “Promuovere l’apprendimento delle lingue e la diversità linguistica” (SEC(2007)1222)/* COM/2007/0554 def. */ Molto eloquente è il passaggio seguente sul metodo di lavoro per stendere il documento: Le informazioni sulle iniziative intraprese a livello nazionale sono basate sulle relazioni nazionali di controllo dell’attuazione del piano d’azione trasmesse dagli Stati membri alla Commissione alla fine del 2006 (IV.1.1). Sono venti gli Stati membri (Austria, Belgio — Comunità fiamminga, Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lituania, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Slovenia, Slovacchia, Spagna, Svezia e Regno Unito) che hanno redatto una relazione completa sull’attuazione del piano d’azione a livello nazionale; altri hanno trasmesso dati parziali (Cipro, Germania, Lussemburgo e Romania). Queste fonti sono state analizzate per conto della Commissione da un consulente esterno, che ha preparato una relazione in cui delinea le principali tendenze politiche negli Stati membri e indica una selezione di buone pratiche. La sua relazione indipendente è stata discussa dal gruppo di lavoro sulle lingue, che ha fornito informazioni complementari. La selezione di buone pratiche illustrata nel documento si fonda su questi lavori. Essa è indicativa e non ha pretesa di esaustività, ma dà un’idea della natura e della portata delle azioni intraprese a livello nazionale.

[2] Nel campo della ricerca le questioni del multilinguismo sono state affrontate in due progetti finanziati dal Sesto programma quadro di ricerca (IV.1.4). Anche il settimo programma quadro di ricerca sostiene la diversità linguistica nel settore dedicato alle scienze sociali ed economiche e alle scienze umane, ma la Commissione ha previsto solo un lieve aumento della somma stanziata per la ricerca nel settore delle “Scienze socioeconomiche ed umanistiche”.