In occasione delle elezioni regionali che si svolgeranno in marzo, il sito pedagogico francese "L’Expresso" pubblica un ampio carteggio sulla decentralizzazione scolastica nel quale sono analizzate le varie sfaccettature di una trasformazione in corso da venticinque anni che sta profondamente trasformando il sistema scolastico francese, il quale non è più un esempio di centralismo scolastico spinto ma nemmeno un modello di decentralizzazione. Quest’ibrido amministrativo finora funziona. I suoi pregi e difetti sono illustrati nel carteggio. In questo articolo si fa il punto alla situazione, si descrive la distribuzione delle competenze tra i vari livelli intermediari del sistema scolastico e si analizza l’equilibrio precario tra centralismo e decentralizzazione scolastica.

Version imprimable de cet article Version imprimable

La decentralizzazione del sistema scolastico alla francese

Sulla cresta dell’onda: lo Stato centrale non ha più le risorse necessarie per gestire lo sviluppo del sistema scolastico. Questo è cresciuto a dismisura ed è diventato ingovernabile. Allora che si fa? Si sposa la tesi della decentralizzazione, per liberarsi dei problemi complicati che vengono "magnanimamente" trasferiti agli enti locali.I quali subiscono gli oneri che lo Stato accolla loro ma li accettano anche perché in Francia l’istruzione è una priorità politica nazionale. Allora succede il bello: i livelli subalterni di governo della scuola imparano rapidamente la lezione, acquisiscono la capacità di gestire globalmente il sistema scolastico e rivendicano ulteriori competenze. Non si sa però se questa manovra molto allettante per la classe politica servirà per migliorare la scuola. Le indagini internazionali comparate sono contraddittorie a questo riguardo. Per fare andare bene un sistema, ossia per migliorare gli apprendimenti e per ridurre le disuguaglianze sociali di fronte all’istruzione occorre una dose di centralizzazione e una di decentralizzazione. Ma dove si colloca l’ago della bilancia?

Elaborazione parziale di un ampio carteggio elaborato dal sito francese "L’Expresso" del 9 marzo 2010 in occasione delle elezioni regionali che si terranno nel mese di marzo 2010.

 

La decentralizzazione scolastica in Francia: a che punto siamo?

Anche in Francia la decentralizzazione del sistema scolastico fa fatica ad attecchire pubblicamente. L’amministrazione centrale non cede volentieri le proprie competenze ed un atteggiamento analogo si riscontra in tutte le molteplici istituzioni che intervengono come attori della politica scolastica, per esempio i sindacati degli insegnanti oppure le organizzazioni che rappresentano le famiglie e i genitori degli allievi e degli studenti. Nondimeno, da più di un decennio, gli enti periferici che governano la popolazione e che costituiscono un anello nell’apparato amministrativo francese, come per esempio le regioni o i dipartimenti, ma possiamo anche aggiungere i comuni e le grandi città come Parigi, Lilla, Lione, Marsiglia, Bordeaux , hanno poco per volta ampliato le loro competenze decisionali nel campo scolastico. Non si può proprio più affermare che il sistema scolastico francese sia un esempio di sistema totalmente centralistico e che le scuole o gli enti locali non abbiano nessuna competenza decisionale o non siano autonomi.

 

Fotografare il sistema scolastico francese in questo momento non è una faccenda facile. In certi settori, per esempio quello della gestione del personale scolastico, oppure quello della formulazione dei curricoli o dei programmi di insegnamento e quello della valutazione, lo Stato centrale ha una competenza esclusiva. In Francia, per il momento, è del tutto inimmaginabile che le regioni partecipino ad un’indagine internazionale con un proprio campione rappresentativo della loro popolazione studentesca come succede invece in Italia. Per certi versi la decentralizzazione del sistema scolastico in Francia è in ritardo rispetto a quanto sta succedendo in Italia, e per altri invece il sistema scolastico francese è più decentralizzato di quell’italiano.

 

 

In Francia, non si parla di federalismo, si è meno complessati di fronte a tutta una serie di situazioni che invece in Italia si urtano a ostacoli pressoché insormontabili. Formalmente, nessuno di questi due paesi, ha per il momento, ufficialmente, decentralizzato il proprio sistema scolastico. Nondimeno, gli enti locali in Francia hanno acquisito competenze in materia scolastica che vanno ben al di là di quelle attribuite agli enti incaricati di gestire sul terreno decisioni prese al centro. Questa era la situazione vigente una ventina d’ anni fa e non per nulla a quell’epoca, in Francia, non si parlava di decentralizzazione ma di decentrazione, nemmeno di decentramento. Nel corso di questi ultimi anni la situazione però è mutata moltissimo. Acquisendo competenze decisionali formali ricevute dal potere centrale nonché un’esperienza pratica nella gestione degli affari scolastici, gli enti locali ed in particolare i consigli regionali sono oggi in Francia pronti a svolgere una politica scolastica globale, a discutere con tutti gli attori del sistema scolastico, a essere la controparte non solo del ministero dell’educazione pubblica nazionale ma anche delle associazioni e delle istituzioni che più meno o gestiscono con l’amministrazione centrale il sistema scolastico. Per esempio i consigli regionali sono fortemente implicati nella lotta contro la dispersione scolastica, protestano quando il ministero centrale taglia le risorse stanziate a questo scopo, si preoccupano di promuovere intensamente l’uso delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), dell’insieme delle lingue, della diversificazione dei curricoli finanziando progetti culturali oppure stimolando la mobilità degli studenti universitari.

Gli enti locali si rivelano interlocutori degli insegnanti e dei dirigenti. Hanno capito che possono trarre un vantaggio considerevole dal punto di vista del potere se riescono a forgiare un’alleanza con gli attori locali della scuola. Alla periferia del sistema scolastico si è dunque capito molto prima di quanto lo avesse percepito la pesante amministrazione centrale della scuola che la dimensione locale è capitale per il futuro del sistema d’ insegnamento e per la gestione della popolazione. Le regioni si impossessano della scuola per applicare nuove tecniche di potere e per permettere ai notabili locali di conservarlo. Come del resto succede ovunque, lo Stato centrale non è più in grado di sostenere finanziariamente i grandi cantieri scolastici oppure di realizzare colossali riforme dell’amministrazione pubblica. La riduzione delle risorse finanziarie costringe l’amministratore centrale a diminuire il numero dei funzionari statali. Poco per volta, settori delicati del servizio pubblico perdono pezzi, sono smantellati, vengono decapitati e non sono più in grado di svolgere la loro missione. Questo è per esempio quanto succede nel caso dei servizi che si occupano della scuola degli studenti in difficoltà oppure provenienti dal mondo dell’immigrazione. La decentralizzazione, concetto che fino a poco tempo fa non era nemmeno utilizzato in Francia, appare come un mezzo per salvaguardare aspetti importanti della società che riguardano in particolare la popolazione marginale, diseredata, costretta a vivere in condizioni precarie e disagevoli. Gli enti locali, in particolare i consigli regionali, entrano in scena proprio quando l’amministratore centrale batte in ritirata. Grazie alle loro competenze e alle loro risorse mobilitate mediante un uso abile del gettito fiscale,gli enti locali intervengono per assumere funzioni scartate oppure per prendere in considerazione situazioni locali problematiche e in questo modo diventano attori della politica scolastica. Di loro, ormai, in Francia, non si può più fare a meno.

La ripartizione delle competenze

 In un contesto alquanto instabile e in piena evoluzione non è affatto semplice elencare le competenze dei principali enti locali in materia scolastica. Semplificando la situazione si può però delineare un quadro che vale per l’insieme della nazione francese.

I comuni hanno molte competenze nel settore delle scuole materne e scuole elementari che sono quasi scuole comunali. Incombe ai comuni svilupparle, costruirle, restaurarle, attrezzarle. I sindaci e gli assessori locali sono molto impegnati su questo fronte. Ne risulta una grande diversificazione tra scuole comunali: alcune sono bellissime, iper-attrezzate, altre sono squallide e trasandate. Inoltre i comuni sono anche responsabili di nominare e distribuire il personale non insegnante, che in Italia ha come equivalente una parte del personale ATA

I dipartimenti (nella fattispecie i consigli generali), un’istituzione creata da Napoleone, hanno la responsabilità della costruzione e della manutenzione delle scuole medie. L’attrezzatura e il funzionamento delle scuole medie sono finanziati con risorse esclusivamente dipartimentali.

Le regioni infine sono responsabili di tutta l’edilizia dell’insegnamento secondario superiore. A questo riguardo si può quasi affermare che in questo momento in Francia si è instaurata una specie di gara virtuosa tra le regioni per il miglioramento della qualità dell’edilizia delle scuole secondarie superiori (licei, istituti tecnici professionali, scuole professionali, licei professionali, ecc.). Gli investimenti regionali sono cospicui. Per esempio, la regione di Parigi (Ile-de-France) ha recentemente finanziato per 37 milioni di euro un liceo professionale che accoglie 1400 studenti in pieno centro di Parigi, nel 13esimo quartiere, A due passi della "Place d’Italie". Inoltre le regioni intervengono anche parzialmente nel finanziamento delle università e delle scuole superiori di scienze applicate con tutta una serie di prestazioni che che fanno a gara per rendere competitive e attraenti i centri universitari.

La politica scolastica propriamente detta (la formulazione dei programmi, l’imposizione del calendario scolastico, gli orari) resta di competenza dell’amministrazione centrale, ma numerosi enti locali si organizzano per contribuire a migliorare le condizioni di vita nelle scuole, per rendere le scuole decorose e piacevoli in modo da invogliare il personale scolastico e gli studenti a frequentarle e a conseguire un profitto scolastico più elevato. In Francia non esiste una legge sull’autonomia scolastica come in Italia e non esiste "de jure" la possibilità o l’incitamento a creare reti di scuole, ma spontaneamente moltissime reti si sono costituite attorno a temi specifici sotto forma di reti delle città educative, oppure di associazione delle regioni di Francia, eccetera.

Un equilibrio precario tra decentralizzazione e centralizzazione

 


La politica scolastica francese è molto più pragmatica di quella italiana ed è meno preoccupata di questioni formali. Questo approccio solleva però in questo caso un grosso problema, ossia quello della soglia che separa il livello di decentralizzazione da quello della centralizzazione. Dove collocarla? Ci si deve infatti chiedere se andando avanti di questo passo esista o meno un livello di decentralizzazione ideale del sistema scolastico. Finora non ci si è posta questa domanda. Su questo aspetto si è espressa Nathalie Mons, professore associato all’Università Grenoble 2, specialista di educazione comparata delle politiche scolastiche. 

L’intervista di Mons fatta dall’ "Expresso" è interessantissima e ne riportiamo ampi stralci. Mons esprime opinioni personali che si possono anche non condividere. Infatti da un lato Mons mette bene in evidenza l’ambiguità della politica francese, ma dall’altro, valendosi di informazioni tratte dalle indagini internazionali come PISA, la giustifica e la legittima. Il potere centrale ha spesso torto, ma guai a scardinarlo. Orbene, non tutte le considerazioni di Mons sono pertinenti, ma questo è un altro problema.

Oggi si sa che l’autonomia è efficace per un migliore andamento degli apprendimenti, che la decentralizzazione permette di gestire meglio l’apparato scolastico e di generare un capitale sociale dinamico attorno alle scuole, e che il centralismo in certi settori, come per esempio in quello dei curricoli e della valutazione, è un fattore di qualità. Occorre quindi combinare livelli di competenza diversa e articolare tra loro ambiti decisionali concorrenziali. In altri termini , è indispensabile immaginare una gestione del potere scolastico di nuovo tipo. E’ in questo contesto che si colloca la politica francese senza però che ci sia una strategia deliberata e pensata per verificare la pertinenza di un’evoluzione che attribuisce agli enti periferici competenze in materia scolastica che un tempo non avevano.

Vediamo cosa dice Nathalie Mons:

Nel sistema scolastico francese si distinguono quattro livelli amministrativi diversi: i comuni, i dipartimenti, le regioni i lo Stato centrale. La Francia non costituisce a questo riguardo un’eccezione. Anche in altri paesi il sistema scolastico statale comprende quattro livelli decisionali. La sovrapposizione di responsabilità attribuite a diversi attori è una configurazione frequente nella zona dell’OCSE. Questa situazione è senz’altro foriera di confusioni e di conflitti quando una stessa funzione, un’identica responsabilità, può coinvolgere diversi attori. Questa situazione è sovente il frutto di una lunga storia nel corso della quale diversi attori gradualmente sono entrati in azione ed acquisito svariate competenze decisionali [1] Non è quindi affatto raro vedere che in uno stesso campo di competenze coabitano un disciplinamento nazionale che definisce le grandi linee essenziali da seguire, una regolamentazione attuata da un ente locale (regione, dipartimento o comune) e un margine di manovra lasciato alle scuole, come per esempio nel caso dell’autonomia pedagogica . In molti sistemi scolastici, per esempio nei paesi scandinavi [2], il centro definisce le linee generali dei contenuti che vanno trattati nei vari cicli scolastici. Gli enti locali ai quali compete la responsabilità di gestire le scuole possono aggiungere ore d’insegnamento oppure materie da includere nel programma scolastico, e infine la singola scuola definisce in dettaglio il programma di insegnamento, anno per anno, nei minimi particolari [3] Le scuole sono tenute a far conoscere cosa intendono svolgere. [4].

A priori questi modelli di organizzazione funzionano se le competenze di ogni livello decisionale sono ben definite il che non è sempre il caso in Francia, come per esempio succede nel settore delle nuove tecnologie dell’informazione della comunicazione (TIC).

La decentralizzazione scolastica è una panacea?

La decentralizzazione del sistema scolastico di per sé non è una panacea. In altri termini, questa soluzione non è necessariamente efficace. Oggigiorno, la retorica dominante nel discorso pedagogico sostiene che il trasferimento agli enti locali rappresenta la soluzione magica che risolve tutti i mali del sistema scolastico. In mancanza di una legittimità politica forte e di fronte alle resistenze degli attori nazionali che rifiutano di condividere la responsabilità delle riforme, la tentazione è grande, su questioni spinose [5] di trasferire la responsabilità o il problema agli enti locali. In Francia, quest’evoluzione si è accelerata in questi ultimi anni quando il modello neo-corporativista di cogestione del sistema scolastico tra Stato centrale e sindacati ha cominciato a fare acqua. A partire da questo momento, il movimento consistente a indebolire il centro (le direzioni del ministero della pubblica istruzione, i sindacati nazionali degli insegnanti) e a confidare responsabilità accresciute di pilotare il sistema scolastico a capitani locali che sanno navigare a vista perché conoscono molto bene la zona in cui operano, è diventato vieppiù impellente.



Sfortunatamente, Le indagini empiriche non confermano i benefici che potrebbero derivare da una gestione della scuola da parte di attori locali. In particolare, le grandi esperienze di decentralizzazione politica, ossia di trasferimento delle competenze verso gli enti locali, con un centro fortemente indebolito, non convalidano affatto l’assioma secondo il quale la gestione locale della scuola sia migliore di quella centralistica. Peraltro, le analisi empiriche dimostrano anche che nei grandi modelli scolastici federalisti, che lasciano agli enti locali una grande autonomia [6], sono associati a risultati poco convincenti sia per quel che riguarda quanto apprendono gli allievi, sia dal punto di vista della lotta contro le disuguaglianze scolastiche [7]



Questo non significa però che si debba mantenere lo "statu quo". In realtà, occorre sapere trovare un equilibrio delicato tra le competenze che vanno lasciate al centro e quelle che devono essere devolute agli enti locali. In generale si può affermare che l’autonomia scolastica o la decentralizzazione politica della scuola sono risposte efficaci alle difficoltà incontrate oggigiorno nella gestione di sistemi scolastici ormai amministrativamente ingovernabili. Occorre quindi svolgere analisi più raffinate per conoscere quali siano le competenze che devono essere trasferite agli enti locali e per identificare gli attori ai quali accordare nuove competenze decisionali.

Verso quali attori vanno trasferiti nuovi poteri per migliorare l’efficacia della scuola?



L’autonomia scolastica, ovverosia il trasferimento verso le scuole di competenze di vario tipo sembra sfoci in indicatori di risultato migliori che non la decentralizzazione politica, ossia il trasferimento di competenze agli enti locali. In molti sistemi scolastici gli enti locali dispongono di competenze nel settore dell’istruzione. La loro partecipazione al processo decisionale non è sempre chiara ma non è neppure da negligere. Purtroppo, sovente, l’amministrazione centrale prende decisioni senza consultare gli enti locali o gli enti subalterni, ossia i livelli intermediari tra lo Stato e le scuole. L’articolazione delle responsabilità e le modalità con le quali le decisioni vengono prese devono essere nettamente chiarite e inquadrate per evitare storture che peggiorano il funzionamento delle scuole e generano un clima di lavoro molto spiacevole per il personale scolastico. Per questa ragione un po’ ovunque si lavora sulla messa a punto di nuove modalità di regolazione del sistema scolastico che chiariscono le competenze degli enti locali e delle scuole. Questo succede anche nei paesi che storicamente hanno un sistema scolastico federalista [8]



Quali competenze vanno trasferite alle scuole?



Non esiste una convergenza nelle indagini scientifiche che dimostri in modo ineluttabile che l’autonomia scolastica nel settore finanziario, amministrativo, oppure in quello della gestione delle risorse umane sia associata a indicatori di risultato elevati. Si sa però [9] che l’autonomia scolastica accresce l’onere di lavoro del personale scolastico. Non a caso, in Inghilterra, si è deciso di reclutare assistenti per aiutare i dirigenti e gli insegnanti a sopportare l’onere di lavoro supplementare generato dai nuovi compiti amministrativi e finanziari.



Quale deve essere il ruolo dello Stato?

Secondo Nathalie Mons , il ruolo dello Stato resta primordiale quando ci si accinge a realizzare la decentralizzazione del sistema scolastico [10]. Il governo centrale deve principalmente conservare le sue funzioni in materia di concezione e di controllo del sistema scolastico. In particolare la sua funzione primordiale resta quella della definizione degli obiettivi pedagogici, la valutazione del sistema scolastico, delle scuole e degli insegnanti, nonché il finanziamento del sistema. Da un punto di vista generale, i sistemi centralizzati per quel che riguarda gli indirizzi pedagogici [11], la gestione del personale e le valutazioni sono anche quelli con le disuguaglianze scolastiche meno pronunciate.

 

[1] Per esempio in Finlandia i comuni hanno la responsabilità della scuola primaria e dell’insegnamento secondario sin dalla fine della prima guerra mondiale.

[2] Oppure in Nuova Zelanda,ndr.

[3] Lo rende anche noto sia alle autorità locali sia alle famiglie,ndr.

[4] La trasparenza diventa un dovere per ogni istituzione scolastica,ndr.

[5] Ideologiche o finanziarie, ndr.

[6] Per esempio Stati Uniti, Germania, Svizzera

[7] Ma ci sono sistemi federalistici come quello vigente in Canada o in Australia che danno risultati opposti, ndr.

[8] Per esempio gli Stati Uniti, la Germania, la Svizzera, il Canada, l’Australia. In questi paesi il problema maggiore consiste nel calibrare l’autonomia scolastica che in genere è assai limitata con accresciute responsabilità nell’ambito scolastico riconosciute agli enti locali.Ndr.

[9] Con prove certe,ndr.

[10] In altri termini non si può scartare completamente lo Stato centrale; ndr.

[11] Probabilmente , qui, Mons allude ai programmi d’insegnamento

Les documents de l'article

jpg_Francia_decentra.jpg
jpg_Mons-2.jpg