Resoconto parziale di una articolo di Edwards Jr. D. B., & DeMatthews, D. pubblicato recentemente negli USA nel quale si compara la decentralizzazione dei sistemi scolastici nel dopoguerra negli USA e nei paesi in via di sviluppo. Non si accenna né all’Italia né a quanto successo in Europa ma gli USA sono oggigiorno la potenza economica che detta il passo anche in materia di servizi scolastici per cui è utile conoscere cosa succede nel settore scolastico in quel paese.

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Gestione dell’apparato scolastico

La decentralizzazione dei sistemi scolastici ha attraversato, secondo la metanalisi svolta dagli autori, diversi periodi . Ci sono state diverse ondate di decentralizzazione ed ognuna aveva scopi distinti. E’ quindi utile non illudersi in materia e ritenere che basti rivendicare la decentralizzazione scolastica per realizzarla. La decentralizzazione non è un’operazione tecnica ma è soprattutto un’operazione politica con scopi molteplici. Non esiste un solo concetto di decentralizzazione. E`bene saperlo, specialmente in un paese come l’Italia dove la decentralizzazione scolastica è ancora di là da venire ma che presto o tardi si farà. Ma quale decentralizzazione? Con quali finalità? Questi sono i punti sui quali si sofferma questo eccellente saggio.

Premessa

Avrei voglia di dedicare questo articolo a svariate persone in Italia che ogni tanto parlano o scrivono di decentralizzazione scolastica, ma mi trattengo dal farlo. A scanso di equivoci ribadisco che sono un fervente sostenitore della decentralizzazione dell’apparato scolastico nonostante i rischi e i pericoli che un’operazione del genere comporta.

 

Citazione dell’articolo :

Edwards Jr. D. B., & DeMatthews, D. (2014). Historical trends in educational decentralization in the United States and developing countries : A periodization and comparison in the post-WWII context. Education Policy Analysis Archives, 22(40).
 
Presentazione  [1]
 
L’articolo è un tipico prodotto della moderna educazione comparata e tratteggia la tendenza della decentralizzazione dei sistemi scolastici nel dopoguerra, ossia dal 1945 in poi. Gli autori attingono soprattutto alla bibliografia internazionale [2]e quindi prestano attenzione soprattutto a quanto successo in Giappone, negli USA e nei paesi in via di sviluppo che sono un terreno d’osservazione privilegiato dell’educazione comparata. Ciò nondimeno quanto risulta dall’articolo può essere applicato anche ai paesi europei dove il dibattito sulla decentralizzazione del servizio scolastico statale annaspa anche se la maggior parte dei servizi scolastici sono decentralizzati [3].
 
Ancora una volta si constata il caso particolare dell’Italia che ha un sistema scolastico molto centralizzato e che quindi è in ritardo dal punto di vista dell’evoluzione scolastica rispetto a quanto succede altrove ( come è il caso della valutazione). In un certo senso il sistema scolastico italiano può essere collocato tra quelli dei paesi in via di sviluppo dove la retorica della decentralizzazione ha avuto il sopravvento nelle politiche scolastiche soprattutto nel decennio 1990-2000, contrariamente a quanto invece si poteva supporre. Ciò è successo in quasi tutti i paesi in via di sviluppo : molte dichiarazioni [4] , molti convegni, ma grande inerzia e immobilismo. Il centralismo scolastico serve a troppi nonostante le innumerevoli prove di fallimento ma anche la decentralizzazione non è la panacea che migliora di per sé miracolosamente la qualità dei sistemi scolastici.
 
Estratti del testo in libera traduzione, con alcuni commenti
 
 

Introduzione [5]

Il tema della decentralizzazione o del trasferimento del controllo delle scuole dal centro dell’amministrazione scolastica ai livelli più bassi del sistema scolastico ha ricevuto un’ immensa attenzione da parte dei ricercatori ovunque soprattutto nel corso dell’ultimo decennio del 20º secolo. Molti universitari hanno scritto un numero considerevole di relazioni riguardanti questa riforma scolastica, ed hanno esplorato sia i concetti relativi che le ragioni che lo giustificavano [6]. L’articolo esamina in particolare i problemi che caratterizzano questa tendenza negli Stati Uniti e nei paesi in via di sviluppo, dopo la fine della seconda guerra mondiale, un periodo durante il quale si sono moltiplicati gli studi e le pubblicazioni sul governo e l’amministrazione del servizio scolastico il quale , dopo il conflitto mondiale, aveva ripreso a svilupparsi. Uno degli scopi di questo articolo è di produrre una comprensione più sfumata del significato e delle pratiche della decentralizzazione scolastica nel tempo e nello spazio. Facendo questo, gli autori sperano di chiarire come le tendenze scolastiche (in questo caso, la decentralizzazione) che si sono manifestate nei paesi più potenti dal punto di vista politico ed economico come per esempio gli Stati Uniti si siano riprodotte in paesi periferici (o viceversa). Inoltre, gli autori sperano che l’inventario dei significati dei concetti utilizzati nelle riforme scolastiche e delle pratiche scolastiche possano servire ad impostare studi ulteriori su una questione come la decentralizzazione perché occorre capire come le riforme della decentralizzazione siano cambiate nel corso del tempo. Sarebbe inoltre particolarmente interessante completare questo articolo con ulteriori studi che spieghino non solo l’evoluzione di questo tipo di riforma scolastica ma anche il modo con il quale gli esempi presi in considerazione possono aver avuto un impatto sulla riforma globale del sistema scolastico.

Quadro di riferimento teorico

Il quadro di riferimento teorico che ha servito per svolgere questa analisi e per tratteggiarne i commenti ha le sue radici nell’economia politica. Le tendenze messe in evidenza sono pertanto discusse in relazione con le concezioni emergenti del ruolo dello Stato nazione nei paesi in via di sviluppo durante e dopo la decolonizzazione e dei modi con i quali le varie forze e centri di potere hanno esercitato una pressione sui governi e le abbiano spinti a modificare il servizio scolastico [7] [8]. Data la prospettiva internazionale e comparata adottata in questo articolo, il ricorso alla politica economica invita anche a essere attenti alle modalità secondo le quali la globalizzazione neo-liberale evolve a decorrere dal 1980 e ha inciso sulla decentralizzazione scolastica.

Impostazione dell’articolo

La struttura dell’articolo è particolare. Si inizia dapprima con un commento della bibliografia raccolta .Questo è sempre un eccellente punto di partenza. In seguito si discutono due ondate successive di decentralizzazione che si sono manifestate negli Stati Uniti : una verso la fine degli anni Sessanta e rispettivamente la seconda a metà degli anni Ottanta. Infine, si attira l’attenzione sui lavori di Cohen e Peterson, due noti comparativisti nel settore dell’educazione [9] i quali hanno reperito tre periodi della decentralizzazione scolastica negli USA : dal 1950 alla metà degli anni 70, poi, dalla metà degli anni 70 agli inizi degli anni 80 e finalmente dagli inizi degli anni 80 fino agli inizi del 21º secolo. Durante questi periodi, gli autori hanno contestualizzato e discusso le teorie che hanno soprattutto incitato i paesi di sviluppo a decentralizzare i loro sistemi scolastici.

Metodo di lavoro

I dati presentati nell’articolo provengono da 127 pubblicazioni compilate dopo un’analisi sistematica degli articoli pubblicati dalle dieci maggiori riviste scientifiche del settore, che contemplavano tutte una lettura alla cieca da parte di esperti nell’istruzione comparata e internazionale.

La decentralizzazione scolastica negli USA [10].

Localmente , il sistema scolastico USA appare decentralizzato ma di fatto è molto controllato e centralistico. Si tratta pertanto di spiegare questo arcano : come controllo e decentralizzazione convivano. Le scuole fruiscono di poca autonomia. Per altro, ciò non impedisce allo Stato federale di interferire nella politica scolastica con finanziamenti cospicui connessi a varie leggi. Nel 2010 il contributo federale alle scuole contava per il 13% della spesa totale per l’istruzione primaria e secondaria [11], mentre il contributo dei singoli stati ammontava al 43% e il resto, il 44%, era a carico dei comuni.

Prima ondata di decentralizzazione scolastica negli USA 

La prima ondata fu connessa alle riforma scolastiche favorevoli al controllo locale della scuola. I fattori che hanno innestato questa tendenza furono i seguenti :

 

  • la professionalizzazione dell’istruzione e l’alienazione delle responsabilità scolastiche dei genitori e dei membri della comunità a vantaggio degli uffici centrali dell’istruzione ;
  • il movimento dei diritti civili, il fallimento dell’integrazione razziale e della popolazione di colore e l’ allarme preoccupante per la scarsa qualità dell’istruzione ricevuta dalla minoranza degli studenti delle scuole urbane ;
  • la scomparsa delle supplenze offerte ai migliori studenti universitari nelle scuole ;
  • lo sviluppo di programmi federali di sostegno dell’istruzione urbana per controbilanciare le tendenze scolastiche che non tenevano conto degli interessi degli abitanti dei centri urbani. Ciò è successo per esempio a Filadelfia, a New York, a Detroit, a San Francisco e a Seattle.

Il movimento per il controllo delle scuole locali dei centri urbani è emerso in questo contesto. Il movimento si prefiggeva di attribuire maggiore autonomia e potere di controllo alle comunità locali e di togliere responsabilità per le riforme dell’istruzione ad un’ amministrazione distante dai centri [12]. Forse il caso migliore di questa tendenza fu quanto successo nella città di New York dove furono creati 32 nuovi distretti scolastici governati da commissioni scolastiche locali tramite elezioni locali.

Queste riforme subirono importanti modifiche nel corso degli anni 70 e all’inizio degli anni 80 quando si pose fine negli USA alla guerra contro la povertà e si promossero politiche favorevoli all’istruzione della classe media con riduzioni drastiche dei finanziamenti federali stanziati per i poveri e per stimolare la crescita economica. Tutto ciò ha generato un sentimento anti-governativo e l’eliminazione nonché la riduzione di tutta una serie di programmi di welfare nonché un riorientamento delle politiche pubbliche verso la privatizzazione con l’apparizione dell’ideologia della competizione scolastica , del quasi mercato scolastico. L’effetto finale nei centri urbani fu devastante. Questa politica iniziò sotto la presidenza di Ronald Reagan e fu ripresa in Inghilterra dal primo ministro di allora Margaret Thatcher. Questa tendenza è ben nota sul piano internazionale ed è stata fortemente influenzata dalla politica scolastica adottata dagli Stati Uniti. Essa è nota con il termine “neoliberalismo scolastico”. A lunga scadenza però questa politica neoliberale è sfociata in una combinazione curiosa di individualismo mercantile e in un controllo sistematico svolto mediante il ricorso a valutazioni pubbliche comparate. [13].

Seconda ondata di decentralizzazione scolastica negli USA

Questa seconda ondata si è manifestata tra la metà degli anni 80 e la metà degli anni 90. La decentralizzazione in questo caso fu interpretata come l’opportunità per promuovere il controllo locale. La dinamica di questa riforma è molto differente da quella della prima ondata. Durante questo periodo si è constatato che in numerose città degli Stati Uniti si era fatto marcia indietro il punto di vista della segregazione, che la lotta contro la povertà era terminata, che la disoccupazione aumentava, che il gettito fiscale calava a seguito della fuga della popolazione bianca dai centri urbani verso laperiferia, le politiche contrarie all’ industrializzazione e favorevoli alla liberalizzazione macroeconomica , ossia alla competizione internazionale e alla globalizzazione. Inoltre, dopo la pubblicazione nel 1983 per celebre documento federale "A Nation at Risk" [14] molti centri urbani divennero il capro espiatorio nella crisi scolastica a seguito dei pessimi risultati conseguiti dagli Stati Uniti nelle indagini internazionali che furono imputati soprattutto alla minoranza di colore e alla frattura crescente tra i punteggi della popolazione degli studenti bianchi e degli studenti di colore. In questo periodo, la burocrazia federale, regionale e locale iniziò a contestare i benefici della decentralizzazione . La conseguenza di questa svolta fu l’adozione di nuove riforme scolastiche che furono classificate come la seconda ondata della decentralizzazione scolastica. Uno degli esempi più interessanti di questa tendenza fu la riforma scolastica intrapresa nella città di Cicago dove la segregazione scolastica e la pessima qualità delle scuole hanno suscitato una ribellione popolare che era soprattutto l’espressione della insoddisfazione delle famiglie militanti, dei leader comunitari e dei responsabile degli affari locali. Nel 1988 ogni scuola di Cicago aveva una commisssione scolastica propria composta di 11 membri ( genitori, rappresentanti della comunità, insegnanti, il dirigente scolastico e di uno studente). Questa commissione scolastica poteva scegliere e licenziare il dirigente, distribuire a piacimento i sussidi versati alla scuola e sviluppare piani di investimento scolastici. Il dirigente restava tuttavia il responsabile per l’andamento scolastico quotidiano mentre la commissione scolastica aveva il compito di monitorare l’evoluzione della scuola. Ne derivò una frattura drastica fra la comunità che la scuola serviva e le decisioni della commissione scolastica. In molte scuole la commissione scolastica fu determinante per migliorare la scuola e per pilotare la riforma scolastica ; in altre invece, le commissioni scolastiche non furono che dagli altoparlanti che ampmlificavano le decisioni dei dirigenti che operavano da soli oppure che prendevano decisioni con un piccolo gruppo di insegnanti. La riforma scolastica di Cicago inoltre aveva poco a che fare con la decentralizzazione perché lo scopo di questa riforma era quello di migliorare i punteggi scolastici nei test delle scuole cittadine più dissestate. Le scuole che non riuscivano a migliorare i loro punteggi erano punite con “meccanismi disciplinari” come per esempio co un aumento del numero dei test oppure con l’ intervento di esperti esterni alla scuola.

Durante questa seconda ondata prese piede in tutti gli Stati Uniti il movimento favorevole alla rendicontazione e agli standard. Non è quindi sorprendente se in questi ultimi tempi, come conseguenza delle delusioni provate a causa degli scarsi miglioramenti prodotti dalla decentralizzazione si è aumentato il controllo delle scuole mediante test promosso sia dagli Stati che del governo federale nell’intento di correggere l’impotenza delle comunità e dei consiglieri eletti democraticamente nei provveditorati. La tendenza alla centralità del controllo dell’istruzione nelle mani dei sindaci e degli assessori dell’istruzione è stata particolarmente importanti in talune città come Boston, Cicago, Cleveland, Detroit, Los Angeles, New York, Filadelfia e Washington. 

 

Confrontro tra le due ondate di decentralizzazione scolastica negli USA 

In generale, si può affermare che globalmente il contesto, gli scopi della seconda ondata della decentralizzazione scolastica negli Stati Uniti divergono fortemente da quelli della prima ondata. Per esempio, nel 1960 l’obiettivo era quello di realizzare un controllo completo da parte della comunità sull’istruzione come espressione dei desideri locali e di riordinare i sistemi scolastici sia dal punto di vista politico che economico. Questa prima ondata fu del resto fortemente sostenuta dal governo federale. A decorrere invece dal 1980 la decentralizzazione scolastica fu spesso, anche se non esclusivamente, iniziata o promossa all’esterno delle comunità e mirava a promuovere la partecipazione dei genitori, degli insegnanti, nelle decisioni amministrative riguardanti la gestione delle scuole. Inoltre, mentre la prima ondata di decentralizzazione era imperniata sulla qualità dell’istruzione (ed in particolare sul gap esistente tra gli studenti di colore e quelli bianchi) come pure sul miglioramento e l’uguaglianza dell’istruzione, la seconda ondata invece mirava soprattutto, almeno dal punto di vista delle dichiarazioni, a realizzare riforme scolastiche imperniate sui risultati degli studenti, sulla rendicontazione e sull’efficienza. Inoltre, in nessuno dei due casi furono messi a disposizione delle comunità locali i mezzi necessari per riuscire la decentralizzazione. L’abilità delle comunità a controllare i propri servizi pubblici, nel corso della prima ondata fu facilmente soffocata. Allo stesso modo, fin dall’inizio della seconda ondata, la decentralizzazione ha perso il suo fascino perché i sindaci in generale erano più preoccupati di mantenere il potere invece che di riorganizzarlo in quanto ritenevano che la decentralizzazione pubblica e quindi quella scolastica non avrebbe prodotto il miglioramento che ci si aspettava.

La decentralizzazione nei paesi in via di sviluppo : l’influenza degli Stati Uniti

L’articolo continua con una seconda parte dedicata alle tendenze della decentralizzazione nei paesi in via di sviluppo. A questo punto ci si può arrestare perché le indicazioni che emergono dall’analisi svolta sull’evoluzione delle varie fasi della decentralizzazione negli Stati Uniti bastano per fornire piste di riflessione sull’evoluzione della decentralizzazione nei sistemi scolastici europei. Siccome, in Italia, si è moltissimo tentennato riguardo alla decentralizzazione e si ha a che fare con un sistema scolastico iper-centralizzato e molto impotente a formulare standard da conseguire nonché ad elaborare uno scenario scolastico del tutto diverso da quello che sorregge il sistema scolastico in vigore, le indicazioni provenienti dalle analisi svolte negli Stati Uniti sono estremamente utili per capire le difficoltà che si potrebbero incontrare in Italia quando si deciderà di decentralizzare il sistema scolastico.

Conclusione : analisi comparata delle tendenze recenti degli sviluppi della decentralizzazione scolastica

L’articolo termina con una sezione piuttosto politica nella quale si afferma che mondialmente, a decorrere dal 1950, ci sono state distinte tendenze nel concepimento e nella messa in atto della decentralizzazione sia negli Stati Uniti che nei paesi in via di sviluppo. Negli Stati Uniti nel corso degli anni 60 e 70, in tandem con il governo federale, sono state promosse politiche di sviluppo economico locale che hanno promosso il controllo comunitario dei sistemi scolastici statali specialmente nelle maggiori città. Questa fu la prima forma di decentralizzazione del sistema scolastico.

Questo movimento è emerso come reazione contro l’alienazione comunitaria prodotta dall’evoluzione socio-politica e contro l’insoddisfazione generata dalla debolezza delle scuole, specialmente di quelle frequentate dagli studenti di colore.

La comunità di colore era allora particolarmente critica nei confronti del sistema scolastico USA [15] . La decentralizzazione scolastica era allora percepita come una modalità per migliorare la qualità dell’istruzione, per rendere le scuole più eque e per soddisfare il fabbisogno di cultura scolastica della popolazione povera che era stato ignorato per molti anni.

Alla stessa stregua, durante il decennio successivo alla fine della seconda guerra mondiale, il movimento anti-colonialista aveva prodotto l’emergenza di una vasta gamma di sistemi scolastici nazionali. In questo periodo, nei paesi in via di sviluppo la decentralizzazione era stata concepita come una modalità per offrire servizi alla popolazione che per anni non aveva avuto modo di accedere a nessuna forma di istruzione statale.

Successivamente, nel corso degli anni 70 lo sviluppo burocratico dei sistemi scolastici ha continuato nei paesi in via di sviluppo. Negli Stati Uniti, il contraccolpo contro l’espansione del governo federale iniziò alla fine degli anni 70 ed ha continuato lungo tutto il corso degli anni 80 [16]. In questi anni, il contesto socio-politico è cambiato drammaticamente. Mentre le concezioni conservatrici neo-liberali cominciavano a predominare nell’ambito delle politiche economiche e pubbliche [17], i sistemi scolastici USA, particolarmente quelli dei centri metropolitani, cominciarono ad essere contestati per l’insufficienza dei risultati conseguiti. Come conseguenza, le politiche di decentralizzazione scolastica adottate negli Stati Uniti alla fine degli anni 80 e nel corso degli anni 90 furono una risposta al fallimento percepito e denunciato dei sistemi scolastici. La critica verteva sulla mancanza di responsabilizzazione delle scuole, sullo spreco dei fondi stanziati alle scuole per l’istruzione, sui curricoli inappropriati e obsoleti, nonché sulle pratiche didattiche prive di senso e sfasate rispetto all’evoluzione tecnica ed economica. Si ritenne, che la decentralizzazione avrebbe permesso la creazione di commissioni scolastiche locali attente ai fabbisogni, preoccupate di istituire scuole aggiornate, di gestire taluni aspetti amministrativi delle scuole locali e quindi di migliorare il sistema scolastico.

Commento conclusivo della redazione

La decentralizzazione non è un concetto monolitico ma presenta diverse facce le quali si sono manifestate durante tutto il periodo nel secondo dopoguerra, dopo gli anni Cinquanta del XX secolo. Per esempio, la decentralizzazione fu percepita per un certo periodo come un modo per stimolare il controllo comunitario, e fu per un certo punto associata all’espansione e alla burocratizzazione del sistema scolastico.

Questa tendenza ha subito però un cambiamento a partire dagli inizi negli anni 80 quando si prestò maggiore attenzione al contesto politico ed economico e si iniziò a discutere della qualità dei servizi pubblici. In genere si può dunque affermare che nel corso di questi ultimi tre decenni il concetto di decentralizzazione è stato sul proscenio ma è servito per scopi diversi. Il significato del concetto di decentralizzazione non è stabile ed è questo un aspetto da ritenere quando, com’è il caso in Italia, si discute di decentralizzazione. La decentralizzazione può servire a molteplici scopi e questo articolo illustra in modo esemplare questo caso. È bene quindi sapere sin dall’inizio che non basta rivendicare la decentralizzazione del sistema scolastico ma che occorre anche e soprattutto concordare gli scopi della decentralizzazione. Indubbiamente, il sistema scolastico italiano deve essere decentralizzato, ma non basta fermarsi a questa dichiarazione di principio. È indispensabile chiarire gli scopi e i tempi della decentralizzazione scolastica.

 

[1] ndr. : I sottotitoli non sono quelli degli autori USA

[2] ndr. : Si tratta di una meta-analisi che analizza 127 pubblicazioni sull’ argomento

[3] ndr. : Forse uno dei casi più esemplari è quello della Francia

[4] ndr. : Volgarmente , si potrebbe dire molte chiacchiere

[5] L’articolo originale è corredato da molte referenze bibliografiche che qui sono state tralasciate

[6] Lauglo, J. (1995). Forms of decentralisation and their implications for education. Comparative Education, 31 (1), 5-29 ; Carnoy, M. (1995). Structural adjustment and the changing face of education. International Labour Review, 134 (6), 653-673 ; Carnoy, M. (1999). Globalization and educational reform : What planners need to know. Paris : UNESCO

[7] Bonal, X. (2003). The neoliberal educational agenda and the legitimation crisis : Old and newstrategies. British Journal of Sociology of Education, 24 (2), 159-175 ; Lipman, P. (2011). The new political economy of urban education : Neoliberalism, race, and the right to the city.New Lipman, P. (2011). The new political economy of urban education : Neoliberalism, race, and the right to the city. New York : Routledge.

[8] ndr:Gli autori hanno pertanto scelto in modo aprioristico di confrontare la potenza economica e culturale per antonomasia di questa epoca come gli Stati Uniti che senz’altro in questi decenni ha un ruolo di guida nel settore del sistema scolastico, con quanto successo in paesi meno attrezzati e meno sviluppati per potere identificare le modalità secondo le quali nel settore delle politiche scolastiche si trasmettono e si influenzano le riforme scolastiche. [[ ndr. : Questa prospettiva teorica può essere anche assai utile nello spazio scolastico italiano dove la decentralizzazione del sistema scolastico resta per il momento ancora un tema assai poco dibattuto sul piano politico. È pertanto probabile che quando occorrerà fare sul serio e decentralizzare realmente sistema scolastico italiano gli stessi fenomeni messi in luce in questo articolo si manifesteranno pure in Italia

[9] Cohen, J. & Peterson, S. (1999). Administrative decentralization : Strategies for developing countries. West Hartford, CN : Kumarian Press

[10] Dovrebbe essere noto che negli USA il sistema scolastico è decentralizzato e che ogni Stato è padrone della scuola in casa propria

[11] ndr. : Una cifra irrisoria per un paese come gli USA

[12] ndr. : Questo è proprio il caso dell’Italia

[13] ndr. : Si potrebbe dire che oggigiorno si è ancora immersi in questo clima scolastico

[14] "Una nazione in pericolo"

[15] ndr. : Negli USA in quegli anni era particolarmente vivace il movimento dei "Black Panters"

[16] ndr. : In quegli anni , il partito repubblicano era ostile alla costituzione di un ministero federale, detto Dipartimento, dell’istruzione, che invece divenne poco per volta sia durante le amministrazioni repubblicane che quelle democratiche, la chiave di volta dell’intervento federale nel sistema scolastico USA

[17] ndr. : Sia negli USA che all’interno delle Organizzazioni internazionali controllate dagli USA